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威尼斯vns7908:美国军事透明政策及其对中国的影

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威尼斯vns7908:美国军事透明政策及其对中国的影

美国对苏军事透明政策及其启示时间:2014-10-16 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:11462字 威尼斯vns7908 1

军事透明思想源自美国的政治文化,应用于国际政治领域,既可作为建立互信的重要内容,也可作为与对手博弈的手段。早在冷战期间,美国政府即将其作为对苏遏制和竞争战略的一项重要政策工具。其获益的关键是凭借自己在舆论和实力上的绝对优势,为对手制造一个难以摆脱的“透明困境”。尽管当前的中美关系与冷战时期的美苏关系有着很大不同,但并没能阻止美国将这一军事透明策略应用于对华政策之中,在宣扬“中国威胁”、扰乱中国安全环境、损害中国国际形象等方面都发挥了重要作用。随着美国“战略再平衡”的深入推进和中国军事现代化进程的加快,中美军事透明度之争很可能日趋激烈。

  近年来,随着中国军事现代化进程的加快和美国 "战略再平衡"的不断推进,军事透明度问题越炒越热,成为影响中美双边关系和中国形象的重要议题.事实上,军事透明度本身并不是什么新鲜事物.早在冷战期间,美国便将其作为遏制苏联的利器,为美国妖魔化对手并最终赢得冷战发挥了重要作用.

军事;美国;中国;苏联;透明度;军力;政策;战略;倡议;开放

  以史为鉴,可以知未来.回顾梳理美国对苏军事透明政策,特别是分析总结其运行机理和本质,可以为理解今天美国对华军事透明政策提供新的视角.

徐辉,中国国防大学防务学院教授;韩晓峰,中国国防大学防务学院讲师。

  一、美国军事透明政策的缘起与演变

军事透明思想源自美国的政治文化,应用于国际政治领域,既可作为建立互信的重要内容,也可作为与对手博弈的手段。早在冷战期间,美国政府即将其作为对苏遏制和竞争战略的一项重要政策工具。其获益的关键是凭借自己在舆论和实力上的绝对优势,为对手制造一个难以摆脱的“透明困境”。尽管当前的中美关系与冷战时期的美苏关系有着很大不同,但并没能阻止美国将这一军事透明策略应用于对华政策之中,在宣扬“中国威胁”、扰乱中国安全环境、损害中国国际形象等方面都发挥了重要作用。随着美国“战略再平衡”的深入推进和中国军事现代化进程的加快,中美军事透明度之争很可能日趋激烈。

  透明一直被美国政治家视为治国理念的重要组成部分,是实现良政的核心原则.①首先,美国所奉行的 "人民主权论"的一个重要原则就是人民有权知道政府在做什么以及为什么这样做,因此代表人民的政府必须足够 "公开"和"负责"; 其次,美国三权分立的政治结构要求司法、行政、立法三个部门之间必须做到信息透明,特别是行政机构要足够透明,以防止权力滥用; 再次,在美国两党政治的实践中,透明议题是一个重要的工具,往往成为攻击对手的重要武器.因此,透明理念伴随美国国内政治而生,具有深厚的民意和政治基础,而这一理念 "在国际舞台上,则表现为美国要求竞争对手做到政策透明".②在一战后的凡尔赛会议上,美国首次向世界提出了自己的 "透明"理念.当时,威尔逊 "十四点计划"中的第一条便强调破除秘密外交、推行公开外交.威尔逊还指出,一个透明的世界将更加有利于美国这个崛起中的大国推动世界的转型.③然而,由于威尔逊的透明理念包含太多理想主义成分,被一战后的国际政治家束之高阁,直至冷战伊始,其后来者才拾起威尔逊的思想,并赋予其足够的现实政治内核,使军事透明成为与苏联对抗的工具,并在与苏联对抗的过程中逐渐形成了一套系统、成熟的政策.

美国/军事透明/透明困境/中美关系

  ( 一) 《国家安全委员会 112 号文件》与美国对苏军事透明政策的发端

近年来,随着中国军事现代化进程的加快和美国“战略再平衡”的不断推进,军事透明度问题越炒越热,成为影响中美双边关系和中国形象的重要议题。事实上,军事透明度本身并不是什么新鲜事物。早在冷战期间,美国便将其作为遏制苏联的利器,为美国妖魔化对手并最终赢得冷战发挥了重要作用。以史为鉴,可以知未来。回顾梳理美国对苏军事透明政策,特别是分析总结其运行机理和本质,可以为理解今天美国对华军事透明政策提供新的视角。

  1950 年初,苏联率先提出 "全面彻底裁军" 方案,试图抢占国际道义的制高点,进而束缚美国阵营的手脚.为此,1951 年初,杜鲁门总统针锋相对地指出: "裁军进程必须建立在各国自由、公开交换信息的基础上……只有把所有事实摊开,有关裁军问题的谈判才可能得以开展."④随后,美国国家安全委员会通过了 《112 号文件》,⑤规定 "与苏联达成裁军协议的前提是双方互相通报各自军事信息,并可对其真实性进行独立核查".为达到这一目的,《文件》还提出了一项多阶段军事透明方案,但其主旨并非是推进美苏军事透明进程以建立互信,而是借此获取苏军的情报信息. 《文件》规定,在最初阶段,美国将用美军的过期信息换取苏联军队的新信息. 《文件》还特别强调,在交换信息的过程中,美国不能泄露 "较为敏感的信息",特别是有关核武器技术以及新核武器和常规武器设计方案的信息.

一、美国军事透明政策的缘起与演变

  从 《文件》内容来看,美国从一开始便把军事透明作为获取更多相对收益的工具.如果说 《国家安全委员会 68 号文件》标志着对苏遏制政策的开始,那么,随后出台的 《112 号文件》则标志着美国军事透明政策的发端.历史证明,这份文件为美国军事透明政策设置了主基调,即将军事透明作为工具而非目标,至今仍对美国的军事透明政策具有重要影响.

威尼斯vns7908,透明一直被美国政治家视为治国理念的重要组成部分,是实现良政的核心原则。①首先,美国所奉行的“人民主权论”的一个重要原则就是人民有权知道政府在做什么以及为什么这样做,因此代表人民的政府必须足够“公开”和“负责”;其次,美国三权分立的政治结构要求司法、行政、立法三个部门之间必须做到信息透明,特别是行政机构要足够透明,以防止权力滥用;再次,在美国两党政治的实践中,透明议题是一个重要的工具,往往成为攻击对手的重要武器。因此,透明理念伴随美国国内政治而生,具有深厚的民意和政治基础,而这一理念“在国际舞台上,则表现为美国要求竞争对手做到政策透明”。②

  ( 二) "开放天空"计划与美国对苏军事透明政策的发展

在一战后的凡尔赛会议上,美国首次向世界提出了自己的“透明”理念。当时,威尔逊“十四点计划”中的第一条便强调破除秘密外交、推行公开外交。威尔逊还指出,一个透明的世界将更加有利于美国这个崛起中的大国推动世界的转型。③然而,由于威尔逊的透明理念包含太多理想主义成分,被一战后的国际政治家束之高阁,直至冷战伊始,其后来者才拾起威尔逊的思想,并赋予其足够的现实政治内核,使军事透明成为与苏联对抗的工具,并在与苏联对抗的过程中逐渐形成了一套系统、成熟的政策。

  1954 年 5 月 10 日,苏联进一步完善了 "全面彻底裁军" 方案,涉及削减常规武器和核武器、关闭海外军事基地、进行地面核查等内容,并计划在随后的第一次裁军谈判会议---维也纳峰会上向西方阵营发动 "和平攻势".

《国家安全委员会112号文件》与美国对苏军事透明政策的发端

  对于该方案,艾森豪威尔政府内部一时出现了不同声音.参联会甚至直接建议艾森豪威尔总统抵制此次峰会.但是,总统专为参加峰会设立的顾问委员会却提出了以 "开放天空"来应对裁军方案的 "心理策略",并且指出,只有提出一项令苏联难以拒绝却又不能接受的提议,才能揭露苏联 "和平攻势"的本质,特别是其有关 "全面彻底裁军"的真实意图.

1950年初,苏联率先提出“全面彻底裁军”方案,试图抢占国际道义的制高点,进而束缚美国阵营的手脚。为此,1951年初,杜鲁门总统针锋相对地指出:“裁军进程必须建立在各国自由、公开交换信息的基础上……只有把所有事实摊开,有关裁军问题的谈判才可能得以开展。”④随后,美国国家安全委员会通过了《112号文件》,⑤规定“与苏联达成裁军协议的前提是双方互相通报各自军事信息,并可对其真实性进行独立核查”。为达到这一目的,《文件》还提出了一项多阶段军事透明方案,但其主旨并非是推进美苏军事透明进程以建立互信,而是借此获取苏军的情报信息。《文件》规定,在最初阶段,美国将用美军的过期信息换取苏联军队的新信息。《文件》还特别强调,在交换信息的过程中,美国不能泄露“较为敏感的信息”,特别是有关核武器技术以及新核武器和常规武器设计方案的信息。

  该委员会指出, "美国应当建议两国讨论对彼此的军事设施、部队以及武器装备进行不设任何限制的检查,并探讨允许任何国家的飞机以和平目的飞越任何国家的领空 ( 事先预约) ",并特别强调,"在苏联拒绝该方案后,美国应当借此尽全力赢得军备竞赛的胜利,这是迫使苏联最终签署一项于美有利的军事协议的最保险方式."

从《文件》内容来看,美国从一开始便把军事透明作为获取更多相对收益的工具。如果说《国家安全委员会68号文件》标志着对苏遏制政策的开始,那么,随后出台的《112号文件》则标志着美国军事透明政策的发端。历史证明,这份文件为美国军事透明政策设置了主基调,即将军事透明作为工具而非目标,至今仍对美国的军事透明政策具有重要影响。

  该委员会还列举了这一倡议的好处,即如果苏联接受,便可以获取有关苏军能力及行动的高价值信息,而且空中侦查还可以向苏联展示美国庞大的军事实力,进而威慑苏联; 如果苏联领导人拒绝该倡议,至少美国会在舆论上赢得胜利,还可以指控苏联并非诚心致力于军备控制,与西方建立和平关系.③谈判的失败和随之而来的军备竞赛 "会为美国赢得冷战创造条件",因为苏联最终会意识到,它既担负不起一场全面的军备竞赛,也无法赢得一场全面战争,其结果必将从根本上改变苏联的对外政策,进而取得遏制战略的胜利.④艾森豪威尔接受了这一提议,从而开启了美苏两国围绕 "开放天空"问题展开的近40 年的拉锯战.

  不出美国所料,在随后的维也纳会议上,赫鲁晓夫将 "开放天空"倡议视作一项针对苏联的 "间谍计划"而拒绝接受.艾森豪威尔总统对此进行了公开的强烈谴责,但私下里却指出,"只有当苏联明确反对时,美国才有可能从中获得最大的政治回报."①随后,艾森豪威尔进一步强调,"开放天空"倡议可以 "展示美国的和平目的",但如果苏联提出反对,则表明 "其真实意图是要分裂和破坏自由世界的团结".②显然这样就可以保证美国长期占有国际道义优势.

  1955 年秋至 1960 年,美苏围绕 "开放天空" 问题又进行了六轮较量,双方各不相让,谈判毫无进展.其中在 1957 年举行的第三轮较量中,双方代表团就 "开放示范区"问题达成共识,但随后艾森豪威尔突然拒绝了该倡议,其理由是,苏联同意的示范区并非 "至关重要的区域",不可能有美国感兴趣的军事设施.③一场本可以成为美苏建立信心措施典范的谈判无疾而终.

  事实上,持续的僵局给美国单方面强制执行 "开放天空"计划提供了一定程度的道义支持.早在 1955 年首轮日内瓦会谈结束后一个月,美国便开始利用 "U-2"侦察机对苏联进行空中拍照侦察,获得了关于苏联军事能力的大量信息.与此同时,每当苏联拒绝美国提议,美国便借机指责苏联缺乏诚意,怀有 "不可告人的秘密"和 "侵略意图",④进而使苏联的国际形象受损,导致其始终在国际军控与裁军话语权方面处于不利地位.因此,谈判桌上的止步不前不仅并未影响、反而推动了谈判桌外的巨大收益,这也正是美国持续抓住该议题不放、即使毫无进展也乐此不疲的主要原因.

  ( 三) 欧洲安全合作会议与美国军事透明政策的完善

  鉴于 "开放天空"无法取得突破性进展,美国随后便开始借助欧洲安全合作会议这一多边平台,带领盟国一道发起对苏军事透明的集团攻势,并逐步取得成效.

  一是利用 "赫尔辛基会议" ( 1972-1975) ,启动新的军事透明倡议.其间,以美国为首的西方国家提出,相互分享有关彼此常规军事活动的信息,将有利于减少各自对 "最坏情况"的预期,进而有效缓解东西方紧张关系.美国还特别强调,如果苏联能够在军事活动方面做到透明,将非常有利于判断其战略意图.因此,如果苏联同意,就说明苏联没有称霸欧洲的野心; 而如果苏联拒绝,则证明苏联确实存在这种野心.随后,经过长达两年的谈判,会议终于达成了 《赫尔辛基最后文件》,同意建立自愿基础上的重大军事活动提前通报制度,军事透明政策取得了初步成效.然而,在随后的执行过程中,以美国为首的西方阵营进一步加大了对苏联的施压力度,不断批评苏联常规武器的发展打破了地区军事平衡,并称苏联不断增加的军事活动暴露了其主导欧洲的野心.对此,苏联不断抱怨美国的军事透明措施,是 "以透明为幌子的间谍行为".

  二是利用 "斯德哥尔摩会议" ( 1984-1989) 扩大对苏军事透明成果.其间,受里根政府对苏强硬政策的影响,美国将会议目标设定为进一步降低预先通报部队活动的门槛,并设置强制观察及核查措施,从而 "改造欧洲的共产主义国家,打造一个 '完全自由'的新欧洲".尽管苏联方面最初反对这些方案,但随着戈尔巴乔夫 "外交新思维"的出台,苏联方面最终做出了较大妥协,同意接受军事透明原则.然而,在随后的谈判中,美国并未因此做出善意回馈,而是得寸进尺,步步紧逼,最终逼迫苏联在降低预先通报门槛、强制现场视察等方面做出更大让步.

  三是利用 "维也纳会议"( 1989-1992) ,全面收获对苏军事透明成果.此次会议正值柏林墙倒塌之后,布什总统提出,将军事透明政策作为 "打开并改革苏联社会"这一宏伟计划的重要组成部分.

  会上,由于苏联的配合,双方在信息交换、人员接触、预先通报及现场核查等方面达成 10 项协议.在维也纳会议成果的鼓舞下,布什政府 "乘胜追击",向戈尔巴乔夫政府重提尘封 30多年的 "开放天空"倡议,得到了戈尔巴乔夫的认可,双方很快就开放原则问题达成了协议.在开放细节的谈判中,布什政府寸步不让,最终逼迫苏联做出巨大妥协,签署了 《开放天空条约》.就这样,冷战期间,美国的军事透明政策以 "开放天空"开场,又以 "开放天空"结束,时间跨越 38 年,实现了完美收场.

  从 "开放天空"倡议和欧洲安全会议,可以看出,美国每次都将军事透明的责任推给苏联,随后争取获得政治和军事上的优势.而一旦苏联方面拒绝或进展缓慢,便将责任完全归咎于苏联.在苏联政府对美国的透明倡议做出重大让步后,美国非但没有做出相应让步,反而变本加厉,不断加大对苏压力,使其始终处于被动应付地位,以获得更大收益.对美国来讲,其收获还不局限于此.持续的透明攻势使美国始终享有道义和国际舆论优势,不断渲染 "共产主义扩张"的威胁,进而将苏联的国际形象妖魔化.通过这些宣传和行动,美国不断增强自身阵营的团结,加大对中东、非洲、拉美等地区的扩张,并 "理所当然地"展开了与苏联的军备竞赛,最终将苏联拖垮,实现了 38 年前军事透明政策提出之初的预言.从这一角度讲,对苏军事透明政策是美国遏制战略的重要一环,为赢得冷战胜利发挥了不可替代的作用.这才是美国透明政策背后的 "最大政治回报".

  二、美国军事透明政策的运行机理与本质

  美国对苏军事透明政策根植于美国国内政治,成长于美苏对抗的冷战环境,形成了一套独特的运行机理,为争取和维护美国主导地位发挥了不可替代的作用.

  ( 一) 军事透明扎根于美国的政治文化,有利于持续享有国际舆论优势

  一方面,透明是美国政治文化和价值观的重要组成部分,具有广泛扎实的民意基础,另一方面,军事透明已成为国际社会普遍接受的重要理念.作为军事透明的发起者、推动者、示范者,美国始终在此方面占据国际舆论优势,置对手于 "被告"地位,为其大张旗鼓地开展军备竞赛、巩固盟友的团结、实施遏制战略提供口实.从这个意义上讲, "透明"特别是 "军事透明",在美国对外政策中扮演着与民主、自由、人权等价值观相类似的角色.

  ( 二) 美国军事透明政策的关键在于给对手制造一个 "透明困境"

  "透明困境",是指现实或潜在对手在围绕军事透明度展开的较量中,对对方的透明度要求往往引起对方的质疑和抵制,进而在恶性循环中为对手制造一个无法摆脱的困局.从美苏军事透明度之争看,当美国向苏联提出军事透明要求后,苏联出于警惕而下意识地怀疑美国的真实意图,并更加谨慎甚至进行抵制,于是,美国便声称苏联一定有 "不可告人"的秘密,从而进一步加大施压力度; 在压力面前,苏联更加坚信美国的真正意图是获取情报甚至是遏制自己.如此恶性循环便形成了透明困境.对于苏联来说,要时刻承受国际舆论压力,不断思考如何在透明与安全之间寻找平衡,还要始终面对不利的被动局面,而美国则时刻享有掌控局势和借题发挥的主动权.

  ( 三) 美国推进军事透明中的最大收益在于 "迫使对手拒绝"

  在透明困境中,美国始终把透明的压力推到对手一边,如其接受,则步步紧逼,争取更高的相对收益; 如对手拒绝,便将责任全部推给对方,借机采取强制透明行动、诋毁对手形象、加大遏制强度等措施,将收益最大化.换句话说,美方在军事透明博弈中的最大利益并非是对手妥协,而是迫使对手拒绝.

  这也正是在 1955 年日内瓦会议上,艾森豪威尔总统曾一度担心苏联接受 "开放天空"倡议的真实原因.

  ( 四) 美国军事透明政策在本质上是维护美国世界领导地位的政策工具

  军事透明本可作为正常国家间建立互信的重要途径,但占据舆论和实力优势的美国却将其作为制衡对手的利器,并推动形成了一系列的国际制度.不可否认,当前的国际军事透明机制在增进国家间互信、防止误读误判、改善国际安全环境等方面发挥了重要作用,并得到越来越多国家和军队的认同和支持,但美国在积极推动这些制度的同时,也难以掩盖其制约对手、谋求主导地位的意图.换句话说,在推动建立信心措施名义下的军事透明,已成为美国与其心目中的对手之间进行强权政治博弈的政策工具.

  三、冷战后美国对华军事透明政策

  尽管当前的中美关系和冷战期间的美苏关系有很大不同,美国没有明确而公开地将中国定义为敌手,中国也不希望成为美国的敌人,但 "中国是未来最有可能挑战美国霸权的国家"这一观点,已成为冷战后美国各届政府的广泛共识,因此,美国对华和对苏军事透明政策之间必然存在本质上的联系和相似性.从克林顿时期的对华 "接触透明",到小布什时期的 "强制透明",再到奥巴马时期的 "间接透明",其基本特点、运行机理和本质特征都不难看到当年对苏军事透明政策的影子.

  ( 一) 克林顿时期: 以 "接触"为主的对华军事透明政策

  克林顿上任之初,对华实施接触战略,主张通过接触的办法来推动中国军事透明进程.1993 年,两国军事关系刚刚恢复,时任国防部长威廉姆·佩里便公开要求中国开放更多有关国防预算和军事发展战略的信息,以便建立更加紧密的军事交流关系.对此,中方做出积极回应,向美方提供了军事战略和部队结构等相关信息,并准备在防扩散方面与美国开展合作.然而 1996 年爆发的"台海危机"使双边的军事交流被迫中断.直到 1997 年,双方才开启防务磋商谈判,并最终签署了 《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》.随后,双方高层互访不断,军事互动大幅增加.1998 年,中国发布了第一部国防白皮书,被美国誉为 "中国的神秘军队走向开放的重要一步",①克林顿政府也将其视为对华接触性军事透明政策的一次胜利.然而,1999 年的 "炸馆事件"导致两国关系迅速紧张,军事关系再次中断,直到克林顿任期结束也未恢复.

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